Les sources écrites de la légalité: Les réglements

Les règlements sont des décisions administratives à caractère général et impersonnel.
Le règlement comme la loi peut comporter pour un objet et une durée limitée des dispositions à caractère expérimental.

A/ les titulaire et le domaine réglementaire
1. Les titulaires du pouvoir réglementaire
Þ a. Le pouvoir réglementaire du Président de la Rép. et le 1er ministre.
Le PR et PM sont en vertu de la C° les seuls titulaires de pouvoir réglementaire général à la fois dans son objet et dans son ère d’application.
Le partage du pouvoir réglementaire entre le PR et le PM est effectué par les art. 13 et 21 C°. Le Président signe les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres.
Le Président peut aussi en période d’application de l’art. 16 C°prendre seul les mesures réglementaires que lui parait imposer les circonstances.
Quant au PM, il signe tous les autres décrets réglementaires art. 21 C°. Il apparaît ainsi comme l’autorité réglementaire de principe.
Cependant très souvent, le Président pour des raisons essentiellement politique signe des décrets non délibérés en Conseil des Ministres qui échappent normalement à sa compétence. Un décret délibéré en Conseil des ministres et signé par le Président ne peut être modifié que par le Président.
Un décret pris spontanément en Conseil des ministres relève de la signature du Président
CE 10/09/92 MEYET.

Þ b. Le pouvoir réglementaire des ministres
Les ministres disposent de certains pouvoirs réglementaires mais celui-ci est juridiquement limité.
Les ministres disposent de pouvoir réglementaire d’abord pour l’organisation et le fonctionnement des services placés sous leur autorité.
CE 07/02/26 JAMART
Les ministres peuvent ensuite se voir confier par des textes un pouvoir réglementaire général càd applicable à l’ensemble des administrés.

Þ c. Le pouvoir réglementaire des autres autorités administratives
Certaines autorités administratives telles que les directeurs d’Etablissement public disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’organisation des services placés sous leur autorité.
Les autorités de CT disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leur compétence expressément consacré par la C°.
Enfin, les organismes privés gérant des services publics peuvent prendre des règlements administratifs pour l’organisation des services publics qui lui sont confiés.
TC 15/01/68 Epoux BARBIER

2. Domaine du pouvoir réglementaire
Þ a. Le pouvoir réglementaire normal.
Ø Les règlements autonomes.
Les R.A. sont des règlements prévus à l’art. 37 C°.
Au terme de l’art. 37 C°, ont un caractère réglementaire les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi.
S’il résulte des art. 34 et 37 C° combinés que le gouvernement dispose en matière d’émission des règles générales une compétence de droit commun et le législateur une compétence d’attribution.

Ø Les règlements d’exécution des lois
Les REL sont des règlements pris par le gvt et plus précisément par le PM pour assurer l’exécution des lois qui lui est confiée par l’art. 21 C°.
Le règlement d’exécution des lois sont formellement des actes administratifs qui restent subordonnés à la loi et soumis au contrôle du juge de l’excès de pouvoir.

Þ b. Extension du domaine réglementaire.

Ø Les ordonnances de l’art. 38 de la C°
Les ordonnances qui correspondent aux anciens décrets-loi sont des mesures prises par le gvt dans le domaine législatif sur habilitation du législateur.
Aux termes de l’art. 38 de la C°, le gvt peut pour l’exécution de son programme demander au parlement de prendre par ordonnance pendant un délai limité des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.

La délégation doit avoir un objet précis et une date limite. Pour freiner la pratique des habilitations vagues, le Cel Cel précise : « le gvt doit lors de la demande d’autorisation de légiférer par ordonnance, indiquer avec précision la finalité des décisions qu’il entend prendre.

Ces précisions Celles intéressantes sont sans importance sur le plan du contentieux administratif de la régularité des ordonnances.
En effet, le CE est incompétent pour connaître de la régularité de la loi d’autorisation visée par l’art. 38 et ne peut apprécier la régularité des ordonnances que par référence aux termes de la loi d’autorisation.

Cependant depuis l’arrêt CANAL du 19/10/62, le Gvt doit lorsqu’il légifère par voie d’ordonnance, respecter les principes généraux du Droit sauf si la loi d’autorisation l’habilite à y déroger ou si des circonstances exceptionnelles le justifient.

Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du CE.
Elles sont signées par le PR et contresignées par le PM et le cas échéant les ministres responsables.

La circonstance que l’ordonnance ait été contresignée par un PM et un Ministre autre que ceux en fonction au moment de l’intervention de la loi de délégation à la suite d’un changement de gouvernement, ne rend pas illégale l’ordonnance.
CE 5/05/2006 SCHMITT

La loi d’autorisation doit assigner au Gvt un délai pour déposer un projet de loi de ratification. Les ordonnances entrent en vigueur dès leur publication. Tant qu’elles ne sont pas ratifiées, les ordonnances conservent leur nature d’acte administratif.

Une fois ratifiée, expressément ou tacitement, elles acquièrent une pleine valeur législative rétroactivement càd à compter de leur signature.

Une fois l’ordonnance ratifiée, sa légalité ne peut plus être contestée devant le J administratif sauf si la loi de ratification s’avérait incompatible avec les stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme notamment avec l’art. 6 qui garantit à toute pers. le droit à un procès équitable.
CE 8/12/2000 HOFFER

Si le recours pour excès de pouvoir est formé après la ratification de l’ordonnance, le recours est irrecevable pour le juge.
Si le REP est formé avant la ratification, le J prononcera un non-lieu à statuer.

La ratification implicite peut résulter de ce qu’une loi postérieure reprenne certaines dispositions de l’ordonnance ou étend son champ d’application ou encore modifie une de ses dispositions.
CE 7/02/94 GHEZ
CE29/010/2004 SUEUR

Une ratification implicite ne peut être que partielle. La ratification implicite entre en vigueur à la date d’entrée en vigueur de la loi et non à la date de promulgation.

Si la ratification est refusée expressément, les ordonnances deviennent caduques pour l’avenir comme lors d’une absence de demande de ratification dans le délai prévu.
S’agissant de leur modification, tant que le délai d’autorisation de légiférer par voie d’ordonnance n’est pas expiré, le gvt peut seul intervenir dans les domaines délégués càd que l’ordonnance ne pourra être modifiée que par une autre ordonnance.

En revanche, une fois le délai d’autorisation expiré, les ordonnances ne peuvent être modifiées que par la loi dans les matières relevant du domaine législatif.
CE 11/12/2006 Conseil National de l’ordre des Médecins.

Sont assimilées aux ordonnances de l’art. 38, les ordonnances prises à la suite d’une loi d’habilitation adoptée par referendum en application de l’art. 11 de la C°.

Ø Les décisions du Président de la République prises en application de l’art. 16 de la C°

Les décisions prises par président dans le domaine réglementaire en application de l’art. 16 de la C°demeurent des règlements administratifs.

B/ la subordination des règlements à la loi.

La reconnaissance par la C° de 1958 au pouvoir législatif d’un domaine limité et l’existence de pouvoir réglementaire autonome n’ont pas eu pour effet de délier l’administration du respect de la loi.

Si les règlements autonomes sont affranchis du respect de la loi, c’est parce qu’il n’existe pas de loi dans le domaine où ils sont édictés. Mais là où elle existe, la loi s’impose à l’administration. Ainsi, lorsqu’une loi existe dans un domaine réglementaire, antérieurement à laC° de 1958, le gvt ne peut la modifier ou l’abroger qu’après consultation du CE
s’il s’agit d’une loi intervenue dans le domaine réglementaire postérieurement à la C° de 58, le gvt ne peut la modifier ou l’abroger qu’après autorisation du Cel Cel.(Art. 37 al. 3).

Le juge administratif rappelle très fermement que les règlements sont des actes administratifs assujettis notamment au contrôle de légalité.
CE 12/02/1960 Sté EKY

Les règlements autonomes sont non seulement inassimilables aux lois mais ils se situent également du point de vue de leur force juridique, à un rang inférieur à celui de la loi.

Le CE rappelle que lorsqu’une loi crée une situation juridique nouvelle, sans pour autant rendre par elle-même inapplicable les dispositions réglementaires incompatibles avec elles, il appartient au pouvoir réglementaire afin d’assurer la pleine application de la loi, de tirer toutes les conséquences de cette situation nouvelle en apportant dans un délai raisonnable les modifications à la réglementation applicable qui sont rendues nécessaires par des exigences de la hiérarchie des normes.
CE 28/06/2002 VILLEMAIN

Les règlements sont subordonnés à la loi mais le législateur ne doit pas empiéter dans le domaine réglementaire. Pour assurer la protection du domaine réglementaire contre les empiétements du législateur, diverses procédures ont été prévues par la C°.

Tout d’abord, le gvt peut opposer l’irrecevabilité à toute initiative parlementaire dépassant le cadre de l’art. 34 de la C°. En cas de désaccord entre le le Gvt et le P de l’assemblée intéressée, le CelCel tranche dans un délai de 8 jours.

Ensuite, les texte de forme législative, càd des lois antérieures à la C° de 1958, ayant statué sur des matières désormais réglementaires, peuvent être modifiées par décret après avis du CE et le Gvt n’est pas tenu de suivre l’avis émis.

Enfin, les textes de forme législative intervenus dans le domaine réglementaire, postérieurement à l’entrée en vigueur de la C° de 1958, peuvent être modifiés par décret si le Cel Cel préalablement saisi a déclaré qu’il ont un caractère réglementaire.
Lorsque le CelCel a déjà reconnu le caractère réglementaire de certaines dispositions d’un texte législatif, le gvt peut même 15 ans après, tiré les conséquences de cette délégalisation et modifié le texte par décret même si entre temps, une loi est venue affirmer que les dispositions de ce texte avaient une valeur législative une nouvelle saisine du Cel Cel ou un nouveau déclassement étant alors sans objet.

Cel Cel décision du 17/11/2005 relative à la nature juridique des dispositions du code de l’expropriation.
La décision du PM refusant d’engager la procédure de l’art. 37 al2 de la C° pour procéder par décret à la modification d’un texte de forme législative se rattache à l’exercice du pouvoir réglementaire et constitue un acte administratif susceptibles de REP et non un acte de Gvt.
CE 3/12/1999 Association ornithologique et mammalogique de Saône et Loire.

L’absence de consultation du CE et du Cel constitutionnel est une illégalité d’ordre public que le J peut soulever d’office.

L’intervention d’une loi dans le domaine du règlement ne la rend pas inconstitutionnelle.
Cel Cel Décision du 30/07/82 Blocage des prix et des revenus.

L’administration est obligée de publier un règlement légalement pris dans un délai raisonnable. Cette obligation de publication constitue un véritable PGD.
CE 12/12/2002 Syndicat des commissaires de police nationale

De même lorsque l’administration édicte une nouvelle réglementation et que son application immédiate de son règlement entraîne au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics et privés en cause, elle doit assortir cette réglementation de mesures transitoires càd prévoir un report dans le temps de son application sauf dispositions législatives contraires.

Ainsi, dans l’arrêt du 24 mars 2006, KMPG, le CE décide que lorsque les règles nouvelles sont susceptibles de porter une atteinte excessive à des situations contractuelles en cours, elles doivent être assorties de mesures transitoires sauf dispositions législatives contraires.

Cette obligation qui est fondée sur le souci d’assurer la sécurité juridique constitue un PGD au même titre que le principe de sécurité juridique formellement consacré par cet arrêt.