Les sources écrites de la légalité: Les normes communautaires

Les normes juridiques communautaires constituent un ordre juridique spécifique distinct de l’ordre juridique international. Cet ordre juridique spécifique est intégré à l’ordre juridique interne dans la mesure où il tire son fondement de l’art. 88-1 de la C° qui dispose : la république participe aux communautés européennes et à l’union européenne constituée d’Etats qui ont choisi librement en vertu des traité qui les ont institués d’exercer en commun certaines de leurs compétences.
Cel Cel 19/11/2004 Décision relative aux traités établissant une C° pour l’Europe.

1. La diversité des normes communautaires.

Þ a. les normes originaires
La source fondamentale du droit communautaire est constituée par les traités constitutifs et les actes ultérieurs conclus entre les états qui les ont complétés et modifiés dont notamment le traité de Rome du 25/03/57 créant la CEE modifié par les traités de Maastricht de 1992, d’Amsterdam de 1999 instituant l’union européenne, et de celui établissant une C° pour l’Europe de 2004.
Le Droit communautaire originaire a un caractère conventionnel qui le rapproche des traités internationaux. Ainsi, dans sa décision n° 2004-505, du 19/11/2004, relative aux traités établissant une C° pour l’Europe, le Cel Cel considère que le traité qui lui est soumis conserve le caractère d’un traité international et que cette dénomination est sans influence sur la C° française et sa place au sommet de l’ordre juridique interne.

Þ b. les normes dérivées.
§ Les directives
Les directives communautaires fixent des objectifs aux Etats membres mais leur laissent le choix des moyens pour les atteindre (obligation de résultat mais liberté de moyens). L’Etat est obligé de prendre les mesures réglementaires d’application des directives.
CE 22/12/78 Cohn-Bendit (Gaja)
Les mesures réglementaires d’application doivent être identiques ou avoir des effets équivalents à ceux des directives.
CE 28/09/84 Confédération nationale des SPA de France.
Les mesures réglementaires d’application incompatible avec les directives peuvent être contestées par les particuliers devant le J national.
Les particuliers peuvent déférer au J stratif un règlement incompatible avec une directive où le refus de l’Etat d’un projet d’un règlement incompatible avec une directive.
CE 3/02/89 Cie ALITALIA

Les particuliers peuvent également déférer au J administratif le refus du gouvernement de mettre en œuvre la procédure de délégalisation des textes de forme législative prévue à l’alinéa 2 de l’art. 37 de la C° afin de modifier une loi intervenue dans le domaine réglementaire et dont les dispositions sont incompatibles avec une directive communautaire à condition toutefois que ce refus de par sa durée révèle une réticence manifeste du gouvernement à assurer la primauté de la directive sur la loi.
CE 3/12/99 Association ornithologique et mammologique de Saone et Loire et rassemblement des opposants à la chasse. (GAJA)

Ils peuvent encore après l’expiration du délai de transposition déférer au J administratif un règlement incompatible avec les objectifs clairs et précis d’une directive non transposable.
De même, ils peuvent demander l’annulation d’un acte individuel fondé sur un règlement contraire à une directive alors même que ce règlement serait fondé sur une loi elle-même incompatible avec la directive.
CE 28/02/92 Sté Rothmans international
CE 28/02/92 Sté Arizona Tobacco.

Par ailleurs, le Gouvernement ne peut prendre les mesures nécessaires à l’application d’une loi dont les dispositions sont contraires à une directive.
CE 24/02/99 Association des Patients de la médecine d’orientation anthroposophique.
De même, lorsque les dispositions législatives sont incompatibles avec des règles communautaires, les ministres peuvent donner instruction à leur service de ne pas les appliquer mais ils ne peuvent édicter par voie de circulaires des dispositions réglementaires qui se substitueraient aux dispositions législatives.
30/07/2003 Association Avenir de la Langue française.

Lorsqu’une directive comportant des dispositions contraires à la Constitution fait l’objet d’une transposition par voie législative, le Conseil Cel refuse de contrôler la constitutionnalité de la loi de transposition si celle-ci ne fait que reproduire mécaniquement les dispositions de la directive. En effet, le Cel Cel considère que la transposition des directives étant une exigence constitutionnelle en vertu de l’art. 88-1 de la C° qui dispose : « la république participe aux communauté et à l’union européenne constituée d’Etat qui on choisi librement d’exercer en commun certaines de leur compétences. Le Cel Cel n’est pas compétent pour contrôler la constitutionnalité transposant mécaniquement une directive car cela reviendrait à contrôler la constitutionnalité de la directive et à faire obstacle à sa transposition. Selon le Cel Cel, seul le J communautaire saisi à titre préjudiciel, pourrait contrôler le respect par une directive des compétences définies et des droits fondamentaux garantis par les dits traités ».
Le Cel Cel précise toutefois que si la loi de transposition était contraire à une disposition expresse de la C°, elle serait contrôlée et sanctionnée et la transposition de la directive écartée.
CelCel Décision 2004-496 du 10/06/2004.

Il appartient au Cel Cel de déterminer d’abord si les dispositions de la directive sont inconditionnelles et précises et donc applicables ou transposables mécaniquement. Il lui appartient ensuite de déterminer si la loi de transposition déférée, assure l’exacte et nécessaire transposition de la directive. Cette appréciation entraîne le contrôle de conventionalité de la loi que le Cel Cel refuse de faire depuis 1975.
Elle entraîne également une interprétation de la directive pour savoir si la loi en est une fidèle reproduction.

En revanche, lorsque la loi de transposition n’est pas l’exacte reproduction de la directive, le Cel Cel retrouve son plein pouvoir de contrôle et déclare la loi contraire à la constitution et empêche par la même l’application de la directive.
Cel Cel décision du 10/06/2004.

L’illégalité entachant un règlement non-conforme à une norme internationale ne peut être couverte par une validation législative.
CE 5/05/95 Ministre de l’équipement c/ sarl DER.

En revanche, les directives n’ayant pas d’effet direct à l’égard des particuliers, ceux-ci ne peuvent demander au juge national l’annulation d’un acte individuel directement incompatible avec une directive.
CE 23/07/93 Cie générale des Eaux.

Cependant, ils peuvent demander l’annulation des actes individuels fondés sur un règlement contraire à une directive en excipant de l’incompatibilité du règlement qui a servi de fondement à ces actes attaqués avec la directive.
D’ailleurs, pour mieux assurer l’effectivité de la norme communautaire, le CE admet l’exception d’illégalité ou d’incompatibilité d’un règlement national non seulement quand il comporte des dispositions contraires à la directive mais également quand il n’a pas prévu de mesure que prévoyait la directive dont le délai de transposition était écoulé.
CE 30/10/96 Jacques Dangerville

De même, le CE considère que l’exception d’incompatibilité joue non seulement quand l’acte individuel est fondé sur une réglementation écrite (loi ou règlement) contraire à la directive mais également quand il est fondé sur une réglementation purement jurisprudentielle contraire à la directive càd en l’absence de texte.
Ainsi, dans l’arrêt du 6/02/98 TETE ou le Conseil de la Courly (communauté urbaine de Lyon) avait approuvé un contrat de concession de travaux publics passé par son président, sans aucune mesure de publicité préalable, mais en se fondant sur l’arrêt jurisprudentiel de la liberté de l’administration dans le choix de ses concessionnaires.
Le CE a annulé cette délibération en relevant que les règles nationales applicables à la date de la délibération attaquée à la passation des contrats de concession de travaux publics, ne prévoyant pas de mesures de publicité, et n’étant pas compatible avec la directive du 18/07/89, imposant à l’administration de procéder à des mesures de publicité avant de choisir son concessionnaire qu’elles ne peuvent dès lors servir de base légale à la délibération attaquée.

Cette jurisprudence du CE s’écarte de celle de la CJCE (cour just. Commun. Européenne) selon laquelle les particuliers peuvent après l’expiration du délai de transposition se prévaloir à l’encontre de l’administration des dispositions d’une directive qui n’ont pas été transposées ou l’ont été de façon erronée, à condition que ces dispositions soient claires et précises càd qu’elles énoncent une obligation qui n’est assortie d’aucune réserve ou condition et qui par sa nature ne nécessite l’intervention d’aucun acte soit des institutions communautaires soit des états membres.

CJCE 26/02/1986 MARSHALL

En revanche, l’administration ne peut jamais se prévaloir à l’encontre des particuliers des dispositions d’une directive qui n’ont pas fait l’objet d’une transposition.
CJCE 11/06/87 PRETOIRE DI SALO
CE 23/06/95 LILLY

Lorsque l’Etat ne prend pas les mesures réglementaires d’application des directives, les particuliers peuvent l’inviter à le faire.
La non transposition d’une directive dépourvue d’effets directs peut engager la responsabilité de l’Etat devant le Juge national pour les dommages causés aux particuliers.

CJCE 19/11/91 FRANCOVICH
C’est le cas lorsque la directive comporte l’attribution de droit au profit des particuliers et qu’il existe un lien de causalité entre la non transposition de la directive et le préjudice.

La responsabilité de l’Etat peut également être engagée pour violation du Droit communautaire par une juridiction nationale suprême dès lors que la Règle de droit communautaire violée avait pour objet de conférer des droits aux particuliers, que la violation était suffisamment caractérisée et qu’il existait un lien de causalité directe entre cette violation et le préjudice subi par les personnes lésées.
CJCE 30/09/2003 KOBLER

En revanche, la responsabilité de l’Etat pour les dommages causés aux administrés à la suite de mesures administratives prises en application d’une décision communautaire concernant la France, ne peut être engagée ni sur la base de l’illégalité fautive, ni sur celle de la rupture de l’égalité des citoyens devant la charge publique, seule la responsabilité des organes communautaires serait susceptible d’être retenue devant le juge communautaire en cas de violation d’une norme communautaire supérieure.

CE 12/05/2004 Sté GILLOT.

§ Les règlements communautaires
Ont un caractère obligatoire et s’appliquent directement aux Etats membres.

§ Les décisions communautaires
Sont des actes individuels qui ont un caractère obligatoire dans tous leurs éléments pour les destinataires qu’elles désignent.
Elles sont directement applicables (auto exécutoire – self executive).

§ Les avis / les recommandations
N’ont aucun caractère obligatoire. Ces actes ne lient pas.

§ Les principes généraux du droit communautaire
Dégagés par le Juge communautaire, les principes généraux du droit communautaire sont des normes communautaires qui s’imposent aux normes dérivées que sont les règlements, les directives et les décisions.
La CJCE rappelle que toute autorité chargée d’appliquer les règlements communautaires est tenue au respect des principes généraux du droit communautaire.
CJCE 27/09/79 ERIDENIA

En tant que Juge du Droit communautaire, le Juge administratif est tenu de faire application des principes généraux du droit communautaire et de sanctionner leur violation.
CE 19/06/92 FDSEA des Côtes du Nord.

Les principes généraux du Droit communautaire ne s’appliquent et ne peuvent être invoqués que lorsque l’acte est pris par le Gvt français pour la mise en œuvre du droit communautaire ou encore lorsque la matière est régie par le droit communautaire c'est-à-dire l’acte entre dans le champs d’application du droit communautaire.
Il en va ainsi notamment du principe de confiance légitime. Le principe de confiance légitime n’et pas consacré par le Juge administratif comme un principe de droit interne pouvant être invoqué dans tous les cas.
CE 17/06/2006 Sté POWEO

Le conseil Cel considère également qu’aucune norme constitutionnelle ne garantit un principe de confiance légitime.
Cel Cel décision du 07/11/97
Il y a confiance légitime lorsque l’administration fait naître par son attitude des espérances fondées pouvant naître des promesses formelles d’une réglementation revêtant par elle-même un caractère d’instabilité prévisible.

Les Principes généraux du droit communautaire sont des normes communautaires susceptibles de s’intégrer dans l’ordre juridique interne dans la mesure où le Juge peut se référer à eux pour apprécier la légalité d’un acte administratif.

2. valeur juridique des normes communautaires.

Les normes communautaires ont une valeur supra-législative incontestée et incontestable.
CE 3/12/2001 Syndicat national de l’industrie pharmaceutique.
Dans cet arrêt, le CE décide que les principes généraux du droit communautaire déduit des traités instituant la CEE ont la même valeur juridique que ces derniers càd une valeur supra-législative à l’instar des règlements et directives qui leur sont subordonnés.

S’agissant de la valeur juridique des normes communautaires par rapport aux normes constitutionnelles, celles-ci est plutôt controversée, la jurisprudence du conseil constitutionnel n’étant pas toujours très nette.

Dans une décision du 19/11/2004, le conseil cel affirme la primauté du droit communautaire et précise que celle-ci résulte de l’art. 88-1 de la constitution telle qu’il l’avait déjà affirmé dans ces précédentes décisions.
En effet, dans une décision du 10/06/2004, le Cel Cel avait déjà jugé que l’art. 88-1 de la C° qui dispose :
« la république participe aux communautés européennes et à l’union européenne constituée d’Etats qui ont choisi librement en vertu des traités qui les ont constitués, d’exercer en commun certaines de leurs compétences.
Selon le cel cel cet article implique une exigence constitutionnelle pour l’Etat de transposer en droit interne une directive communautaire sauf si une disposition expresse contraire de la constitution y fait obstacle.

Cette primauté du droit communautaire n’est que relative car elle ne vaut qu’en l’absence d’une disposition expresse contraire de la Constitution. Dans sa décision, du 19/11/2004, le Cel Cel souligne qu’il ressort de l’ens. des stipulations de ce traité et notamment du rapprochement de l’art. I-5 qui dispose : « l’union respecte l’identité nationale des états membres inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles » et de l’art. I-6 qui dispose : « la constitution et le droit adopté par les institutions de l’union dans l’exercice des compétences qui sont attribuées à celles-ci prime le droit des états membres ».
Que cet article ne modifie pas la portée du principe de la primauté du droit de l’union telles qu’elle résulte de l’art. 88-1 de la C° et des décisions du Cel Cel.

Cette réserve de constitutionnalité ne peut jouer et s’opposer à la primauté du droit communautaire que s’il s’agit d’une disposition Constitutionnelle expresse et que si celle-ci est spécifique ou propre à la C° càd sans équivalent dans le catalogue communautaire des droits fondamentaux qu’est la liberté d’expression ou encore la dignité de la personne humaine.

La primauté du droit communautaire et plus précisément des directives peut être tenue en échec non seulement par des dispositions constitutionnelles expresses et propres mais aussi par une éventuelle inconstitutionnalité de la loi de transposition. En effet, le conseil cel peut sanctionner la loi de transposition si les dispositions de la loi sont étrangères à la directive ou si les dispositions de la directive fidèlement transposées ne sont pas inconditionnelles ou suffisamment précises ou encore si la loi ne se borne pas à tirer les conséquences nécessaires de la directive.

Ainsi, si formellement c’est la loi qui est sanctionnée en réalité, c’est l’application de la directive qui est remise en cause.
Cette relativisation de la primauté du droit communautaire par le Cel Cel ne va pas tout à fait dans le sens de la jurisprudence de la CJCE qui considère que le droit communautaire dans son champs d’application prime sur le droit national quelque soit les normes communautaires entrant en jeu.

Ainsi, dans l’arrêt du 15/07/64 COSTA c/ ENEL la CJCE déclare que « issu d’une source autonome, le droit né du Traité ne pourrait en raison de sa nature spécifique originelle se voir judiciairement opposer un texte interne quelqu’il soit sans perdre son caractère communautaire et sans mettre en cause la base juridique de la communauté elle-même.
« le transfert opéré par les états de leur ordre juridique interne au profit de l’ordre juridique communautaire des droits et obligations correspondant aux dispositions du traité entraîne une limitation définitive de leurs droits souverains contre laquelle un acte unilatéral ultérieur serait incompatible avec la notion de communauté. »
Cette solution a été confirmée par l’at. I-6 du traité établissant une constitution pour l’Europe qui dispose « la C° et le droit adopté par les institutions de l’union dans l’exercice des compétences qui sont attribuées à celles-ci priment le droit des Etats membres.

3. interprétation des normes communautaires.
L’interprétation des règles communautaires relève de la compétence de la CJCE.
Cependant il faut distinguer 2 hypothèses :
Ø Lorsque le problème de l’interprétation de la règle communautaire se pose devant une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours, cette juridiction suprême doit renvoyer la question préjudicielle à la CJCE sous réserve du caractère sérieux de la difficulté d’interprétation.
Ø en revanche, lorsque le problème d’interprétation se pose devant une juridiction dont le jugement est la question préjudicielle à la CJCE mais n’est pas tenue de le faire à condition que la difficulté d’interprétation ait un caractère sérieux.
Ainsi, le refus de la Cour administrative d’appel de Bordeaux de renvoyer à la CJCE la question de l’interprétation d’une disposition du traité CEE n’est pas illégal.
CE 01/06/94 le Tierce.